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Propuestas en materia de Pueblos indígenas

Las políticas paternalistas y asistencialistas que el Estado chileno ha impulsado a lo largo de su historia en materia indígena han carecido de un elemento esencial para dotarlas de legitimidad. Me refiero a la falta de una adecuada participación y consulta en el proceso de formulación y adopción de dichas políticas por parte de quienes son sus principales beneficiarios o afectados, vale decir, los pueblos indígenas.

El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre “Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes”, ratificado por el Estado de Chile, así como la “Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial” establecen un conjunto de disposiciones encaminadas a asegurar la participación de los pueblos indígenas en la formulación y ejecución de las políticas públicas que puedan afectarlos. Por su parte, el Artículo 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas señala expresamente: “los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado”.

En concordancia con dichos instrumentos de Derecho Internacional y atendida la relevancia de la consulta como elemento de legitimidad de las políticas indígenas, las propuestas que a continuación se desarrollan no pueden ser comprendidas sino como meras aproximaciones a ciertas materias que precisan de nuevas formulaciones. Su contenido y ejecución requieren, necesariamente, de procedimientos que aseguren una participación efectiva de los pueblos indígenas. Es indispensable, por consiguiente, leer cada una de las propuestas teniendo en cuenta esta prevención.

De esta forma, es preciso que se creen, en consulta con los pueblos indígenas, órganos que sean representativos de sus posiciones y que participen de las reformas al ordenamiento jurídico que puedan beneficiarlos o afectarlos y de la ejecución de los programas y políticas públicas de las que sean partícipes.

• Propuestas en materia política.

i)        Reconocimiento constitucional:

Durante los gobiernos de la Concertación se han hecho una serie de esfuerzos legislativos para lograr el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas. Debido a la rigidez de nuestro sistema constitucional, todas ellos han fracasado; sin embargo, hoy existe un consenso en los distintos sectores políticos de buscar mecanismos que permitan terminar con el clima de conflictividad en la Región de la Araucanía y replantear las relaciones con los mapuches, en particular, y los pueblos indígenas, en general. Esta situación permite volver a rearticular la demanda de reconocimiento con más fuerza por ser central en la búsqueda de un nuevo acuerdo.

En efecto, el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas significa consagrar en nuestro texto jurídico de mayor jerarquía el respeto por los derechos de estos pueblos y garantizar su pleno ejercicio. En este sentido, todas las leyes de la República deberán ser compatibles con los derechos que les sean reconocidos en la Constitución, y los Tribunales de Justicia tendrán la responsabilidad de hacerlos valer en caso de conflicto. Esto debe ir seguido de un proceso de revisión de aquellas leyes sectoriales, tales como el Código de Aguas y el Código de Minería, que en su redacción actual vulneran todo el sistema de protección de las tierras consagrado en la Ley Indígena vigente.

ii)      Representación parlamentaria:

Si entendemos que en Chile existe un conjunto de Pueblos que expresan sus costumbres a través de una lengua propia, habitan en un territorio geográfico delimitado y adhieren a una visión particular de la vida expresada en metas colectivas, no podríamos negar que Chile es un Estado multicultural.

Muchísimos países en los que se dan estos elementos han decidido reconocer derechos políticos a los pueblos indígenas que habitan su territorio. En efecto, han entendido que negarles el ejercicio de derechos políticos es negar su propia existencia. Canadá, Colombia, Ecuador, Finlandia y Guatemala, entre otros, han realizado adecuaciones normativas a sus ordenamientos jurídicos con el objeto de reconocer derechos políticos a los pueblos indígenas que han habitado sus territorios desde tiempos ancestrales.

De esta forma, se propone entregar 5 escaños en la Cámara de Diputados a representantes de los distintos pueblos indígenas y se crearán, para tales efectos, 5 nuevas circunscripciones de las cuales serán electos dichos representantes.

iii)     Revisión de la Ley Antiterrorista N 18.314

El principio de seguridad nacional es el fundamento de las restricciones a las reglas del debido proceso aplicables a quienes son juzgados por hechos que revistan carácter de delito terrorista de acuerdo a la Ley 18.314 de 1984. De acuerdo a esta Ley, la gravedad de estos delitos y la magnitud de los bienes jurídicos lesionados mediante ellos, amerita la suspensión de reglas básicas del debido proceso, además de imponer penas sustancialmente mayores a quienes sean juzgados por esta vía. Debido a lo anterior, resulta fundamental que su aplicación sea absolutamente excepcional y solo sea utilizada para sancionar aquellas conductas que efectivamente se encuentren dentro del ámbito de acción terrorista.

La definición de delitos terroristas de la Ley 18.314 de 1984 es sumamente amplia lo que ha permitido que diversas acciones que no necesariamente califican como conductas terroristas de acuerdo a las reglas de Derecho Internacional hayan sido calificadas como tales en Chile. A raíz de lo anterior, el Estado de Chile ha recibido diversas recomendaciones emanadas de organismos internacionales para la revisión de la ley antiterrorista de modo de suscribirla a los tipos de “terrorismo que merezcan ser tratados como tales” (Convención Internacional para la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial, Agosto 2009, párrafo 15). A su vez en marzo de 2007 el Comité de Derechos Humanos recomendó a Chile “adoptar una definición más precisa de los delitos de terrorismo de tal manera de que se asegure que individuos no sean señalados por motivos políticos, religiosos o ideológicos”. Asimismo, el Relator Especial de las Naciones Unidas para asuntos indígenas, Rodolfo Stevenhagen en su informe realizado el año 2004 tras su visita a Chile señaló que “no deberán aplicarse acusaciones de delito tomadas de otros contextos a hechos relacionados con la lucha social por la tierra y los legítimos reclamos indígenas”. En el año 2009 el Relator Especial Janes Anaya en su visita a Chile reafirmó tales recomendaciones.

Sin duda, la aplicación de la ley antiterrorista a hechos relacionados con la lucha social del pueblo mapuche en la Región de la Araucanía ha sido uno de los puntos más sensibles en la forma en que los gobiernos de la Concertación ha abordado las situaciones de conflicto, las que se han recrudecido en el último tiempo en este sector del país.  En miras a generar un nuevo diálogo con los pueblos indígenas que sea más tolerante, más participativo y, por consiguiente, más efectivo, es indispensable eliminar este vestigio autoritario y represor de nuestro ordenamiento jurídico.

• Propuestas territoriales

El artículo 13 del Convenio 169 de la OIT dispone que “los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras y territorios, o con ambos, según los casos que ocupan o utilizan de alguna otra manera y en particular los aspectos colectivos de esa relación”. A su vez, “la utilización del término “tierras” (…) deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera”.

Respecto del pueblo mapuche, en particular, es necesario tener presente que los conflictos que se han vivido tienen su principal causa en demandas territoriales insatisfechas. Los recursos asignados al Fondo de Tierras y Aguas de la CONADI no han sido suficientes para la restitución de tierras mapuches legítimamente reclamadas en base a títulos legales y/o ancestrales. Para tales efectos y con el fin de evitar un aumento especulativo en el valor de las tierras, es necesario, por un lado, inyectar mayores recursos al señalado fondo. Además, con el objeto de impedir el aumento del valor de la tierra basado en la especulación debe utilizarse un mecanismo jurídico, contemplado en la propia Constitución, para la restitución de tierras, este es, la expropiación por razones de interés público. Dicho mecanismo es el mismo que se ha utilizado por el Estado en territorios indígenas para la construcción de carreteras y centrales hidroeléctricas.

Junto con acelerar los procesos de restitución de tierras emanados de títulos legales y/o ancestrales, es necesario modificar la Ley Indígena 19.253 con el objeto de que la inenajenabilidad de la tierra indígena, consagrada en el mismo cuerpo legal, sea un instrumento verdaderamente efectivo. El mecanismo propuesto para tales efectos es modificar el concepto de tierra indígena por el de territorio indígena de manera de cubrir dentro del espacio de inenajenabilidad no solo la tierra superficial sino que además el subsuelo, el aire, el agua y en general, los recursos que allí se encuentran. De este modo se crea un régimen especial de propiedad en el cual la propiedad de la tierra indígena es inseparable de las aguas y demás recursos que en ella se encuentren.